宪法基本原则指导下的行政诉讼受案范围探讨

【摘要】宪法基本原则对行政诉讼受案范围具有根本的影响。从权力制约原则看,行政诉讼受案范围具有有限扩展趋势;从人民主权原则看,相应诉权必须得到保障;从法治原则看,行政诉讼受案范围不应该仅仅局限于具体行政行为;从基本人权原则看,可诉行政行为的内在标准,
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  【摘要】宪法基本原则对行政诉讼受案范围具有根本的影响。从权力制约原则看,行政诉讼受案范围具有有限扩展趋势;从人民主权原则看,相应诉权必须得到保障;从法治原则看,行政诉讼受案范围不应该仅仅局限于具体行政行为;从基本人权原则看,可诉行政行为的内在标准,不能仅限于法律上的利害关系,而应重点看实际结果。
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  【关键词】宪法基本原则 行政诉讼受案范围 权力 权利
  宪法的根本作用在于规定和调节国家公共权力和个体权利的相互关系,建立法治秩序。一国宪法决定相应行政诉讼制度的最基本内容和性质,一国行政诉讼制度则是宪法变为“活法”、推行宪政的重要手段,正如哈耶克所说,“没有司法审查,宪政就根本不可能实行。”①由此可见,二者联系极为密切,作为寓于宪法之中且体现其指导思想和基本价值取向的宪法基本原则,必然影响到行政诉讼的逻辑起点,即全面体现在行政诉讼目的和价值的行政诉讼受案范围之中。宪法的基本原则包括权力制约原则、人民主权原则、法治原则、基本人权原则。我们可以分别从每一项具体原则,从宪政角度分析我国行政诉讼受案范围完善的基本问题。
  从权力制约原则看行政诉讼受案范围的有限扩展
  “政治自由只在宽和的政府里存在。不过它并不是经常存在于宽和的国家里;它只在那样的国家权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限才休止”,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”,②这就是西方资产阶级启蒙思想家所创立的权力制约的原理并体现在资本主义国家宪法和三权分立的资产阶级民主制度之中。权力制约原理作为民主宪政国家权力运作的基本规律,同样为社会主义国家宪法所奉行,只是这种制约不是建立在三权分立基础上的制约,而是建立在人民代表大会制度之上的制约,它包括权力机关对行政机关、司法机关等的制约,也应包括权力机关之下的行政机关、司法机关等机关间的平行制约。司法机关对行政机关的制约主要体现在人民法院对行政机关行政行为的事后审查即行政诉讼之中。
  行政诉讼受案范围,主要是围绕司法权力对行政权的关系而展开的。行政诉讼受案范围反映了司法权对行政权的审查范围,它是司法权、行政权二者相互作用的反映,随着两种权力相互作用程度、方式的转换,行政诉讼受案范围必然需要相应调整。在现代社会行政权相对于立法权、司法权都有相对膨胀和扩张的趋势,行政权扩张必然造成其侵害公民权益可能性加大,这就要求立法权、司法权对行政权予以相应控制,所以,行政诉讼受案范围扩张是现代法治社会发展所要求的。同时由于司法程序的固有限制,行政的专业性、技术性、司法权力的内部分配以及一国法治现状等因素的影响,行政诉讼受案范围在扩张过程中也有一种抑制其扩展的趋势。但总的说来,在近现代无论是发达国家,还是发展中国家,其行政诉讼受案范围都一直呈现扩张的趋势。
  从人民主权原则看行政诉讼受案范围
  人民主权原则即主权在民原则,它源于资产阶级启蒙思想家的主权在民学说,这些原则体现在资本主义宪法中。社会主义国家宪法建立在马克思主义国家学说之上,但同样承认人民主权的宪法原则。
  行政诉讼作为对行政行为的一种法律监督制度,根本目的在于确保行政权力的运作服务全体人民之公共利益并保障公民的自由、权利在受到行政权侵犯之时,能够有人将滥用的行政权诉诸独立、公正的人民法庭,接受法律的神圣裁决。因此,一切合法权益受行政权侵犯的行政相对人的诉权必须得到保障,这个人应不局限于行政行为针对的对象,还应该包括一切能够证明自己与被诉的行政行为具有其他公民法人或其他组织不具有特别利害关系的公民、法人或其他组织,《行政诉讼法若干解释》第十一条到第十八条正体现了这一精神,进行了可贵的探索。但这仅限于传统的行政“诉讼利益”理论,即原告起诉只能以与自己权利或法律上的利益有直接关系为限。但是仅仅依靠利害关系人解决社会所面临的个人利益的保护有时是不充分的,因此国家必须给予没有能力起诉的个人予以立法上的支持。
  行政权力的滥用不仅会侵犯私人利益而且会侵犯公共利益,有时甚至和行政相对人相互勾结共同危害公共利益、国家利益,行政诉讼制度若体现人民主权就应该赋予法律渠道把侵犯公共利益、国家利益的行政行为纳入司法审查的范围。因为行政权对公共利益的侵犯不涉及具体每个公民的直接利益,更易被忽略,更具有隐蔽性,所以立法者应赋予那些不怕报复、不怕牺牲个人利益,敢于维护公益的正义之士以起码的代表公益起诉的权利,或将这个权利赋予有关自治组织、行业组织或法律检察机关。公益诉讼最早起源于罗马法,目前一些西方国家已经建立了公益诉讼或者行政公诉制度。我国是以社会公共利益为本位的社会主义国家,建立公益诉讼制度理应比资本主义国家更具有合理性,更有政治基础,更能体现社会主义法的本质、功能。当前中国腐败之患堪忧,权钱交易、权权交易等现象的滋生也正从反面说明了建立公益诉讼制度的必要性、紧迫性。
  从法治原则看可诉性行政行为的种类
  法治原则是资本主义国家和社会主义国家所普遍遵循的宪法原则,我国宪法规定的“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”,“依法治国、建设社会主义法治国家”等都体现了社会主义宪法的法治原则。
  就法治原则而言,行政权扩张到哪里,法律调整范围就应覆盖到哪里,“无法律就无行政”,如果行政权有不受法律控制的领域,那里的法治就是不充分的,所以无论这种行使行政权过程中的行为是法律行为还是事实行为,是双方行为还是单方行为,是内部行政行为还是外部行政行为,是具体行政行为还是抽象行政行为,等等,只要这种行为有侵害公益、私益、人权的可能性就应该被纳入司法审查的范围。目前,《行政诉讼法若干解释》已就可诉性行政行为进行扩大解释,但在关键问题的理解上,理论界、实务界尚不统一。
  一方面,内部行政行为、抽象行政行为、指导行为、终局行政行为等大量的行政行为被排除在司法审查之外,这不符合法治原则的基本要求,同我国法治进程是不协调的,已不能适应社会主义市场经济的发展。   另一方面,现代意义上的法治原则所讲之“法治”已不单是形式上的法治,而更重要的是实质意义上的法治,就行政行为而言,不仅要依据法律法规、规章条文,更要符合宪法,符合法的精神、法的目的、法的价值,它要求司法机关在行政诉讼中不仅要进行形式上对是否符合法律教条的合法性审查,更要进行是否符合宪法、法的精神、法的目的、法的价值等方面的实质意义上的合法性审查。
  从基本人权原则看可诉行政行为的内在标准
  资产阶级启蒙思想家“天赋人权”说认为,每个人都有与生俱来的平等权利和自由,此种基本人权既不能剥夺,也不能被转让。基本人权原则被确立为资产阶级宪法的基本原则,我国宪法中虽无人权这一概念,但其精神却体现于宪法关于公民享有的各项权利和自由的规定之中。1989年我国《行政诉讼法》出台,有的学者称之为“中国第一部操作性的人权法”。③
  公民的基本人权是公民在社会中赖以生存发展的基本条件,是不可剥夺的基本权利,有权利必须有救济,在法治社会,每个公民都应具有不可剥夺的接受司法最终裁判的权利,接受司法最终裁判权是公民的一项基本权利,也是其它基本人权的保障,所以每个行为只要是公共行政职权行使过程中的行为,无论其侵犯公民、法人、其他组织的何种权利,除非这种遭侵犯而缺损权利已受到法律设定的救济手段的充分救济,否则就应该允许其被付之于行政诉讼。当然,从行政行为对当事人权益影响制度而言,如果这种行为根本不会影响其权益,就没有必要浪费国家的司法资源予以审查,但是这种影响不能仅限于直接影响而且应涉及间接影响,不能仅限于法律上的利害关系,而应重点看实际结果,考察一个行使行政职权过程中行为的可诉性,即是否纳入行政诉讼的范围,对当事人权益影响程度应是一个最基本的标准之一。中国加入WTO议定书明确承诺“受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业有提起上诉的权利”,即享有诉权的是“受到被复审的任何行政行为影响的个人或企业”,这里既未使用利害关系人也未使用其他提辞,而使用了受影响的任何人,足见享有诉权的人的范围非常广泛,这也体现了国际社会对权利进行广泛保护的发展趋势和要求。
  综上所述,我国行政诉讼法及《行政诉讼法若干解释》对个体权利的救济予以一定成程度的保障,但还很不充分,我们应秉承宪法理念,随着宪政的推进和法治建设的发展,逐步扩大和完善行政诉讼受案范围,以最大限度地将行政权力的行使纳入法治的轨道。
  (作者单位:铁道警察学院法律系)
  【注释】
  ①[英]哈耶克:《自由秩序原理》,北京:三联书店,1997年,第235页。
  ②[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),北京:商务印书馆,1997年,第154页。
  ③包万超:“民告官:中国的现状、困惑与改革”,《政府法制》,1996年第5期,第4页。
  责编/丰家卫(实习)

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